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  ——全国人大常委会关于香港国安委法定职责的解释

  为确保香港国安法正确有效实施,切实维护宪法和香港基本法确定的特别行政区宪制秩序,及时妥善解决香港国安法实施中遇到的实际问题,切实维护国家主权、安全、发展利益,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议了《国务院关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉有关条款的议案》,对香港国安法有关条款作出了解释。

  一、全国人大常委会释法阐明香港国安委的应有职责

  全国人大常委会在所作解释的第一项,具体阐明了香港特别行政区维护国家安全委员会的法定职责。根据香港国安法第十四条的规定,香港国安委承担香港特区维护国家安全的法定职责,有权对是否涉及国家安全问题作出判断和决定,工作信息不予公开。香港国安委作出的决定不受司法覆核,具有可执行的法律效力。香港特区任何行政、立法、司法等机构和任何组织、个人均不得干涉香港特别行政区维护国家安全委员会的工作,均应当尊重并执行香港特别行政区维护国家安全委员会的决定。

  全国人大常委会的解释有效地回应了香港国安法实施以来,人们对香港国安委法律属性与法定职责的困惑和疑问。

  二、香港国安委的国家安全特别机构定位

  全国人大常委会在解释中明确指出,香港国安委承担香港特别行政区维护国家安全的法定职责,有权对是否涉及国家安全问题作出判断和决定,其决定具有可执行的法律效力。

  从设立目的和责任内容看,香港国安委是中央在特区层面设立的,负责香港特别行政区国家安全事务的特别机构,承担在香港特区维护国家安全的主要责任,其职责来源于中央基于维护国家安全的需要而作出的特别规定,即,特别的责任来源于特别的授权。其特别在于,维护国家安全事务作为中央的事权,被特别授予给香港特别行政区的特定机构──国安委在特区内具体行使,承担主要的宪制责任。

  从机构组成及其人员产生看,香港国安委的成员包括了特区政府的主要官员和纪律部队的负责人,设有主席、秘书处和国家安全事务顾问,其中秘书长由行政长官提名,由中央人民政府任命;国家安全事务顾问由中央人民政府指派。由中央亲自任命的权限和程序,充分表明了香港国安委是接受中央直接领导的香港特区维护国家安全的跨部门特别机构。其特别在于,香港国安委不同于其他特区机构,其对国家安全事务的处理,可以直接体现中央的意志。正是基于香港国安委在处理国家安全事务上获得了中央的特别授权,执行了中央的意志,作为地方层面的香港特区任何行政、立法、司法等机构和任何组织、个人,均不得干涉香港国安委的工作。

  从信息披露例外规则角度看,在国家安全保护机制下,国安委的工作信息应不予公开。国家安全事务关涉国家主权、核心利益及重大利益,其载体往往表现为各种工作信息。国家安全事务的职能范围决定了与其相关的工作内容、工作方式、处理程序等往往具有高度的敏感性和保密性。相关保密信息一旦外泄给国家造成的损失通常短期内无法进行填补,因而任何国家对国家安全事务皆有一套严格的保密制度进行规范,相关的工作信息通常均不予公开。所有国家的国家安全运行机制的必要环节都在于不惜一切代价防止信息泄露,以维护本国相对于对手国的策略优势。香港国安委在香港特区负责处理国家安全事务,必然直接或者间接涉及与国家安全、利益相关的保密信息,这也是法律规定国安委的工作信息不予公开的主要原因。

  从香港国安委履职行为的保障措施看,香港国安法及此次全国人大常委会释法,均明确规定,香港国安委作出的决定不受司法覆核。其理据在于,司法覆核制度作为英国法的一部分在港适用,而传统上英国法认为,所有特定的司法覆核理由都源自于越权原则,但香港国安委的权力来自于中央的特别授权,而并不隶属于特区原有的权力架构体系,特区法院无法审查国安委是否存在越权行为;同时中央并未授权特区法院对香港国安委的决定进行司法覆核;代之而行的监督机制,是香港国安法中规定的香港国安委应当接受中央人民政府的监督和问责。行政长官就香港特区维护国家安全事务向中央人民政府负责,并就香港特区履行维护国家安全职责的情况提交年度报告或专项报告。根据该规定,行政长官报告工作的内容是整个香港特区履行维护国家安全职责的情况。报告的工作可从三个层面来理解:(1)行政长官担任香港特区国安委主席,报告香港特区国安委履行职责的情况。(2)行政长官作为特区行政机关的首长,报告特区行政机关履行维护国家安全职责的情况。(3)行政长官作为特区的首长,报告香港特区行政、立法、司法等所有机构履行维护国家安全职责的情况。根据基本法第四十八条的规定,香港特区行政长官的职权之一是「负责执行本法和依照本法适用于香港特区的其他法律」,香港国安法属于列入基本法附件三的法律,行政长官负有执行香港国安法的宪制责任。

  在多数国家里,国家安全行为作为司法审查例外的通行原因在于,法院的角色定位和专业知识仅限于合法性问题。针对明显具有政治性专业性国家安全事项内容,法官在知识信息上均不具有判断能力和客观条件。因此,在许多国家,就特定的国家安全事务处理,司法覆核制度往往被排出在监督机制之外。

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  三、香港国安委的三项机构属性及三大法定职权

  根据基本法第四十八条的规定,香港特区行政长官的职权之一是「决定政府政策和发布行政命令」,对于香港特区国安委制定的政策、进行的协调、作出的决定,行政长官应当通过制定政府政策、发布行政命令等形式在行政权范围内予以执行,对于香港特区国安委作出的推动维护国家安全法律制度和执行机制建设的决定,也应当及时向特区立法会提交法案。结合香港国安法第十四条的规定,香港国安委的机构属性及法定职权可以归纳为三项机构属性及三大法定职权。

  其一,作为香港特区国家安全事务的领导机构,香港国安委具有规划权。领导机构的主要职能就是制定长远规划、颁布大政方针政策,香港国安法第十四条规定香港特区国安委享有的特区维护国家安全形势分析研判权、特区维护国家安全工作规划权,这体现了其领导机构的属性。

  其二,作为香港特区国家安全事务的决策机构,香港国安委具有决定权。决策机构的主要职能是进行决策,作出决定,香港国安法第十四条规定香港特区国安委具有推进特区维护国家安全的法律制度和执行机制的职责,为实现此项职责,特区国安委必须应同时享有特区维护国家安全的政策、法律制度和执行机制的决策启动权和执行决定权,这体现了其决策机构的属性。

  其三,作为香港特区国家安全事务的协调机构,香港国安委具有协调权。协调机构的主要特点有二,从人员构成上看是跨部门的,从设立目的上看是为了完成某一专门任务,香港国安法第十三条规定的香港特区国安委的人员构成,以及第十四条规定的香港特区国安委享有的特区维护国家安全的重点工作和重大行动的协调权,体现了其协调机构的属性。

  对于香港国安委依法享有的规划权、决定权和协调权,香港特别行政区任何行政、立法、司法等机构和任何组织、个人均应予以尊重并执行。

  四、完善香港国安委履行法定职责的实施机制

  通过此次释法,香港国安委的法定职责得以进一步明确,与此同时,法定职责的运行机制也有待同步予以完善。

  其一,香港国安委的工作信息不予公开,并不意味着其运行规则、机制和程序不受法治原则的约束。未来需要为国安委的规划权、决定权和协调权确立规范的运行程序。

  其二,国家安全事务顾问受中央指派对国家安全事务提供意见,为保障其依法履职,中央和特区应当及时制定和修改国家或本地法律规范,确立国安事务顾问履职必要的组织保障、技术保障、法律保障及物质条件。同样,对于秘书处的运行亦需予以明确的规范和保障。

  其三,香港国安委履行维护国家安全法定职责的效率和效果对于实现香港国安法的立法目的尤为关键,对此中央应当逐步建立一套相应的制度机制,对其履职行为和效果进行监督、评价和问责。

  全国人大常委会此次释法的重要意义在于明确了香港维护国家安全主责机构的必要职责及应有内涵。实践证明,主责机构职责内容的明晰和实施措施的落地,正是维护国家安全的底线所在。

   作者为国际关系学院副院长

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